Door: Mr Roland Mans, advocaat bij De CLERCQ Advocaten, Notaris, Belastingadviseurs

Inleiding

Waarom hebben meeuwen mijn aandacht? Het antwoord is eenvoudig: ze schreeuwen erom. Niet alleen buiten op de daken, maar ook vanaf de krantenpagina’s en in toenemende mate via andere media.

Om drie redenen heeft de meeuwenoverlast echter mijn speciale belangstelling:

1. In mijn vorige woning had ik jarenlang veel last van meeuwen, hoewel dat door de exponentiële groei van de meeuwenkolonie slechts een fractie moet zijn geweest van de overlast die velen nu ondervinden. De overlast heb ik altijd aanvaard als een onlosmakelijk met onze stad verbonden factor. Leiden; een stad aan zee…. Zoals zovelen echter ben ik er inmiddels van overtuigd geraakt dat de overlast moet worden bestreden.

2. Ten tweede ben ik als jurist gespecialiseerd in het bestuursrecht. Als stafjurist van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en nu als advocaat, kwam en kom ik daardoor regelmatig in aanraking met het natuurbeschermingsrecht. Puur vanwege beroepsdeformatie vind ik de vraag naar de juridische status van de meeuw en zijn gedrag interessant.

3. Weliswaar acht ik mijzelf apolitiek, ben ik geen lid van een partij, ben ik links noch rechts, maar als lid van de Waddenvereniging, Vogelbescherming Nederland en Natuurmonumenten kan een groen hart mij niet worden ontzegd. De botsing tussen de meeuw en de mens heeft ook om die reden mijn belangstelling.

Waarom deze notitie?

Uit alle berichtgeving in de media blijkt dat veel betrokkenen het erover eens zijn dat meeuwen in toenemende mate voor overlast zorgen. Maar over de wijze waarop dit probleem kan en mag worden aangepakt,verschillen de meningen sterk. Uit de discussies tussen burgers, bestuursorganen en zijn ambtenaren, politici, dierenbeschermers en deskundigen, maak ik op dat velen van hen niet volledig op de hoogte zijn van de juridische mogelijkheden en onmogelijkheden in de bestrijding van meeuwenoverlast. Dat is vreemd, omdat die (on)mogelijkheden in de discussies juist een alles overheersend element zouden moeten zijn. Uiteindelijk gaat het er immers om wat bij de bestrijding van meeuwenoverlast wel en niet mag.

Deze notitie heeft dan ook tot doel de meeuwenoverlast voor een breed publiek in een juridisch perspectief te plaatsen. Weliswaar streef ik daarbij volledigheid na als het gaat om het aan de orde stellen van de juridisch meest relevante onderwerpen, maar uitputtend is deze notitie niet. Het mocht geen proefschrift worden.

Waarschuwing vooraf

Juridische stukken als deze zijn vaak niet de meest spannende. Ons jargon leest niet altijd even lekker weg. Wat ik desondanks heb geprobeerd, is het stuk zo begrijpelijk en leesbaar mogelijk te schrijven. Als u het einde heeft gehaald zonder in slaap te vallen, beschouw ik die poging als geslaagd.

Er zijn heel veel soorten meeuwen. Belangrijk voor dit advies is te weten welke meeuw de overlast veroorzaakt. Als ik mij niet vergis, is het de massaal op Leidse daken broedende zilvermeeuw die de overlast veroorzaakt en zijn dat niet de eveneens in de stad voorkomende stormmeeuwen, kokmeeuwen of grote mantelmeeuwen. Aangezien ik geen ornitholoog ben, staat in dit stuk evenwel geen enkel standpunt over eigenschappen die de zilvermeeuw al dan niet heeft.

Ook bevat dit stuk geen enkel standpunt over de effectiviteit van eventuele bestrijdingsmaatregelen. Ik zal inhoudelijk dan ook niet ingaan op alle methoden die worden geopperd om meeuwen te verjagen. Dit stuk poogt enkel en alleen inzichtelijk te maken wat juridisch gezien wel en niet kan in de strijd tegen overlast.

Het antwoord op de vraag welke maatregelen het beste een concrete invulling aan die juridische mogelijkheden kunnen geven, laat ik graag over aan deskundigen.

Opbouw

Achtereenvolgens worden in deze notitie de volgende onderwerpen in gelijknamige paragrafen behandeld:

1. de meeuw in de Vogelrichtlijn van de EU;

2. de meeuw in de Flora- en Faunawet en aanverwante regelgeving;

3. de meeuw en het algemene bestuursrecht;

4. de meeuw en het civiele recht;

5. de meeuw en het burenrecht;

6. de meeuw en het huurrecht;

7. conclusie en aanbevelingen.

1. De meeuw in de Vogelrichtlijn van de EU

Inleiding

Vertrekpunt van onze huidige natuurbeschermingswetgeving zijn de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn van de Europese Unie. Nationale regelgeving moet in overeenstemming zijn met deze richtlijnen. Nederland heeft deze richtlijnen in ons nationale rechtstelsel geïmplementeerd door middel van de Flora- en Faunawet respectievelijk de Natuurbeschermingswet. De Flora- en Faunawet ziet op de bescherming van planten en dieren,terwijl de Natuurbeschermingswet ziet op de bescherming van natuurgebieden.

Onze nationale regelgeving mag wel strenger zijn dan deze richtlijnen, maar niet minder streng. Ook mag zij de bedoelingen van de richtlijnen niet doorkruisen of op een andere wijze in strijd komen met Europees recht.De rechter die zich over een natuurbeschermingszaak buigt, zal daarop moeten toezien.

Leiden

Leiden is geen natuurlijke habitat in de zin van de Habitatrichtlijn noch is Leiden een speciale beschermingszone voor vogels in de zin van de Vogelrichtlijn. Leiden is ook geen natuurmonument in de zin van de Natuurbeschermingswet. Voor wat wel en niet kan ter bestrijding van de overlast is deze wetenschap van belang. Immers, speciale gebiedsbeschermingsmaatregelen voor wilde vogels behoeven in Leiden dus niet te worden getroffen.

Wat mag wel en niet van Europa

Volgens de Vogelrichtlijn zijn alle in het wild voorkomende vogels beschermde vogels. De Vogelrichtlijn is bovendien niet alleen van toepassing op de vogel zelf, maar ook op zijn nesten en eieren.

De Lidstaten van de EU moeten ervoor zorgen dat de populatie van de in het wild voorkomende vogels op een niveau wordt gehouden of gebracht dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met economische en recreatieve eisen.

De zilvermeeuw (larus argentatus) wordt als nummer 62 vermeld in bijlage II-2 van de Vogelrichtlijn.

Ingevolge artikel 5 van de Vogelrichtlijn is het onder meer verboden om:

- de zilvermeeuw te doden of te vangen;

- hun nesten en eieren te vernielen, te beschadigen of weg te nemen;

- hun eieren te rapen of zelfs leeg in bezit te hebben;

- de zilvermeeuw opzettelijk te storen, met name tijdens de broedperiode.

Met deze bepalingen van Europees recht lijkt de bestrijding van de overlast van meeuwen in Leiden dus bijna onmogelijk te worden. Echter, het recht zou het recht niet zijn als op de regels geen uitzonderingen bestaan. De Vogelrichtlijn bevat de volgende uitzonderingen op de verbodsbepaling van artikel 5.

Ingevolge artikel 7 van de Vogelrichtlijn mag op vogels in bijlage II worden gejaagd conform de bepalingen van de nationale Jachtwetgeving. De jacht mag echter de pogingen om de vogelsoort in stand te houden niet in gevaar brengen.

Op de in bijlage II-2 genoemde vogels mag alleen worden gejaagd in de Lidstaten waarbij deze soorten zijn vermeld. Nogmaals: de zilvermeeuw staat in bijlage II-2. Artikel 7, lid 4, van de Vogelrichtlijn verbindt wel allerlei eisen aan de jacht, inclusief overigens de valkenjacht. Die eisen komen erop neer dat de instandhouding van de populatie van een soort niet in gevaar mag worden gebracht. Ook is bepaald dat op vogels niet mag worden gejaagd tijdens de broedperiode of wanneer de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten.

Uit artikel 7 volgt dus dat de zilvermeeuw onder voorwaarden mag worden bejaagd. Die voorwaarden zijn uitgewerkt in de nationale wet- en regelgeving. Op die voorwaarden kom ik in paragraaf 2 nader terug.

In artikel 8 van de Vogelrichtlijn is bepaald dat de Lidstaten bij de jacht op en de vangst of het doden van vogels alle middelen, installaties of methoden voor het massale, niet-selectieve vangen of doden van vogels of waardoor een soort plaatselijk kan verdwijnen, moeten verbieden.

Artikel 9 van de Vogelrichtlijn acht ik in verband de bestrijding van meeuwenoverlast cruciaal.

Daar staat het in dat van de verboden in de artikelen 5, 6 7 en 8 om onder meer de volgende redenen mag worden afgeweken, als er geen andere bevredigende oplossing bestaat:

a in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;

b in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;

c ter voorkoming van schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren;

d ter bescherming van flora- en fauna.

Uit dit artikel moet worden afgeleid dat de Nederlandse overheid, als er geen bevredigend alternatief bestaat, bij de bestrijding van meeuwenoverlast wel degelijk mag afwijken van de strenge verbodsbepalingen als, bijvoorbeeld, de volksgezondheid in het geding is of andere dieren moeten worden beschermd.

Conclusies met betrekking tot de zilvermeeuw in het Europees recht

Maatregelen om overlast door zilvermeeuwen tegen te gaan zijn mogelijk, mits vast komt te staan dat deze, bijvoorbeeld, in het belang zijn van de volksgezondheid zijn of dat deze de bescherming van andere fauna tot doel hebben. Ook moet duidelijk zijn dat er geen bevredigende alternatieven voor dergelijke maatregelen bestaan.

Onder stringente voorwaarden, uitgewerkt in nationale wet- en regelgeving, mag de zilvermeeuw worden bejaagd. De instandhouding van de soort mag daarbij niet in gevaar worden gebracht.

2. De meeuw in de Flora- en Faunawet en aanverwante regelgeving;

De Vogelrichtlijn en het nationale recht

De Vogelrichtlijn is inmiddels geïmplementeerd in ons nationale recht. Voor wat betreft de meeuwenoverlast is met name de volgende wet- en regelgeving van belang:

- Flora- en Faunawet (Ffw);

- Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten;

- Bijlage 2 van de bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten;

- Besluit beheer en schadebestrijding dieren;

- Bijlage 2 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren;

- Regeling beheer en schadebestrijding dieren;

- Bijlage 1 van de Regeling beheer en schadebestrijding dieren;

- Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten;

- Bijlage 1 van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten;

De Flora- en Faunawet en verbodsbepalingen

De zilvermeeuw is ingevolge de Flora- en Faunawet (Ffw) en de Bekendmakinglijsten beschermde inheemse diersoorten een beschermde, inheemse diersoort.

Dit heeft tot gevolg dat het ingevolge de artikelen 9 en 10 van de Ffw onder meer verboden is de zilvermeeuw te doden, te verwonden, te vangen en opzettelijk te verontrusten. Ook mogen hun nesten en verblijfplaatsen niet worden beschadigd, vernield, uitgehaald, weggenomen of vestoord (artikel 11 Ffw). Ten slotte is het verboden hun eieren te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen (artikel 12 Ffw). Deze verboden staan dus bijna alle mogelijke bestrijdingsmaatregelen in de weg.

Zo simpel is het echter niet.

Algemene vrijstelling Ffw

Op grond van artikel 65 van de Ffw kunnen beschermde, inheemse diersoorten worden aangewezen die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen soorten die a) in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanrichten of b) in delen van het land veelvuldig belangrijke schade aanrichten. De aanwijzing van deze soorten is door de minister van LNV gedaan bij het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (zie hierna).

Voor zover het gaat om soorten die in het gehele land veelvuldig belangrijkes chade aanrichten kan de minister van LNV bij ministeriële regeling toestaan dat de grondgebruiker handelingen verricht die in strijd zijn met de verbodsbepalingen hiervoor genoemd (9,10,11 en 12 Ffw). Die ministeriële regeling is de Regeling beheer en schadebestrijding dieren.

Gaat het om soorten die in delen van het land veelvuldig belangrijke schade aanrichten dan kunnen bij provinciale verordening aan een grondgebruiker handelingen worden toegestaan die in strijd zijn met de verbodsbepalingen.

Een grondgebruiker wordt als volgt in de Ffw gedefinieerd: degene die gerechtigd is de grond te gebruiken, hetzij als eigenaar, hetzij krachtens een beperkt recht, hetzij krachtens een pachtovereenkomst.

Drie andere mogelijkheden Ffw

De Ffw kent daarnaast nog grofweg 3 mogelijkheden om ondanks de verbodsbepalingen maatregelen te nemen tegen bepaalde beschermde inheemse diersoorten.

1. Ingrepen in populaties

De eerstvolgende mogelijkheid, na de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 65 Ffw, om in afwijking van de verbodsbepalingen maatregelen te nemen tegen een beschermde inheemse diersoort als de zilvermeeuw wordt gegeven in artikel 67 Ffw.

Ingevolge artikel 67 Ffw kunnen gedeputeerde staten bepalen dat, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, de stand van een beschermde inheemse diersoort mag worden beperkt, ondanks de verbodsbepalingen van artikel 9 tot en met 12 Ffw:

a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;

b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;

c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of

d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna.

Op grond van artikel 67 mag dus onder voorwaarden worden ingegrepen in de populatie van een beschermde inheemse diersoort.

In de Regeling beheer en schadebestrijding dieren wordt artikel 67 Ffw uitgewerkt.

De beschermde inheemse diersoorten waarop artikel 67 Ffw ziet, zijn opgesomd in bijlage 1 van de Regeling beheer en schadebestrijding dieren.

De zilvermeeuw staat niet in deze bijlage.

2. Ontheffingen in verband met Faunabeheer

De volgende mogelijkheid om af te wijken van de verbodsbepalingen in artikel 9 tot en met 12 Ffw wordt gegeven in artikel 68 van de Ffw. Dit artikel geeft gedeputeerde staten de bevoegdheid ontheffing te verlenen van de verbodsbepalingen. Voorwaarden voor het verlenen van een ontheffing zijn dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat, dat geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van de instandhouding van een soort en dat het Faunafonds tevoren is gehoord.

Een ontheffing kan voorts alleen worden verleend:

a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;

b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;

c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;

d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of

e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.

De in ‘e’ bedoelde belangen zijn overigens uitgewerkt in artikel 4 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren. Deze belangen zien allemaal op het voorkomen van schade die door specifiek genoemde beschermde diersoorten wordt veroorzaakt aan onroerende zaken en op de bestrijding van onnodig lijden door dieren aan ziekten.

De zilvermeeuw is niet in dit artikel opgenomen.

Gedeputeerde Staten kunnen de ontheffing van artikel 68 Ffw alleen verlenen aan een faunabeheereenheid (samenwerkingsverband van jachthouders).

3.Andere vrijstellingen en ontheffingen

De laatste belangrijke mogelijkheden om af te wijken van de verbodsbepalingen in artikel 9 tot en met 12 Ffw wordt gegeven in artikel 75 van de Ffw. In dit artikel is onder meer bepaald dat de minister van LNV bij algemene maatregel van bestuur vrijstelling kan verlenen van de verbodsbepalingen. Ook kan hij ontheffing verlenen,voor zover gedeputeerde staten geen ontheffing hebben verleend of kunnen verlenen krachtens artikel 68 van de Ffw.

In het vierde en vijfde lid van artikel 75 Ffw is bepaald dat voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen dieren en planten met het oog op eveneens bij algemene maatregel van bestuur te bepalen belangen vrijstellingen en ontheffingen kunnen worden verleend, mits de instandhouding van de soort niet in gevaar komt en er geen andere bevredigende oplossing bestaat.

In het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten (zie hierna) zijn het eerste, vierde en vijfde lid van artikel 75 van de FFw uitgewerkt.

Besluit beheer en schadebestrijding dieren

Dit Besluit is een uitvloeisel van artikel 65 van de Ffw (zie hiervoor). Ingevolge dit besluit zijn in twee bijlagen (1 en 2) de dieren aangewezen die in het hele land veelvuldig belangrijke schade aanrichten (bijlage 1) of in delen van het land veelvuldig belangrijke schade aanrichten (bijlage 2).

De zilvermeeuw richt niet in het hele land veelvuldig belangrijke schade aan. Terecht komt hij dan ook niet voor op bijlage 1.

Als al sprake is van veelvuldige belangrijke schade dan genereert de zilvermeeuw die in delen van het land, waaronder Leiden. De zilvermeeuw staat echter ook niet op bijlage 2 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren.

Een algemene vrijstelling van de verbodsbepalingen van de artikelen 9 tot en met 12 van de Ffw kan dan ook niet worden gegeven zolang de minister van LNV de zilvermeeuw niet op bijlage 2 zet. Pas daarna kan de provincie bij verordening het treffen van maatregelen door grondgebruikers toestaan.

Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten

In dit Besluit worden, zoals opgemerkt, de leden 1, 4 en 5 van artikel 75 van de Ffw uitgewerkt. Cruciaal is artikel 2 van dit Besluit.

Ik citeer:

Artikel 2

1. Als beschermde inheemse dier- en plantensoorten als bedoeld in artikel 75,vijfde lid, van de wet zijn aangewezen de dier- en plantensoorten, genoemd in bijlage 1 bij dit besluit.

2. Als aantal en soort als bedoeld in artikel 75, vijfde lid, onderdeel b, van de wet zijn aangewezen 10.000 wilde eenden (Anas platyrhynchos) per jaar.

3. Als andere belangen als bedoeld in artikel 75, vijfde lid, onderdeel c, van de wet zijn aangewezen:

a. de bepalingen inzake de gemeenschappelijke markt en een vrij verkeer van goederen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap;

b. de bescherming van flora en fauna;

c. de veiligheid van het luchtverkeer;

d. de volksgezondheid of openbare veiligheid;

e. dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten;

f. het voorkomen van ernstige schade aan vormen van eigendom, anders dan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;

g. belangrijke overlast veroorzaakt door dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort;

h. de uitvoering van werkzaamheden in het kader van bestendig beheer en onderhoud in de landbouw en in de bosbouw;

i. bestendig gebruik;

j. de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting of ontwikkeling.

De zilvermeeuw staat niet op bijlage 1 van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten.

Zou dat wel zo zijn, dan zouden op grond van artikel 75, lid 1, lid 4 en lid 5 Ffw in samenhang met artikel 2, lid 3, van het Besluit vrijstellingen van de verbodsbepalingen kunnen worden verleend in verband met belangen die in Leiden een wezenlijke rol spelen, zoals:

1. de bescherming van flora en fauna;

2. de volksgezondheid of openbare veiligheid;

3. dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten;

4. het voorkomen van ernstige schade aan vormen van eigendom, anders dan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;

5. belangrijke overlast veroorzaakt door dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort;

Ik plaats bij deze vijf punten de volgende opmerkingen en vragen.

Ad 1. Zilvermeeuwen zijn roofvogels en bejagen de kuikens van andere wilde watervogels. In hoeverre wordt hiermee door de zilvermeeuw het belang van faunabescherming aangetast?

Ad 2. Is slaapdeprivatie door dag en nacht krijsende meeuwen schadelijk voor de volksgezondheid?

Ad 3. Is de overlast door de zilvermeeuw een dwingende reden van groot openbaar en sociaal belang die bestrijding rechtvaardigt?

Ad 4. Veroorzaken meeuwen schade aan eigendommen (auto’s, daken, katten e.d.)

Ad 5. Is sprake van belangrijke overlast?

Ik denk het wel.

Conclusies

De nationale wet- en regelgeving biedt een aantal mogelijkheden om de overlast, die zilvermeeuwen veroorzaken in verschillende delen van het land, zoals Leiden, aan te pakken.

Er zijn verschillende vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheden van de verboden in artikel 9 tot en met 12 van de Ffw. De belangrijkste in dit verband zijn:

A. De provincie kan bij verordening aan grondgebruikers op grond van artikel 65 van de Ffw toestaan dat zij maatregelen nemen. De zilvermeeuw moet dan echter wel door de minister van LNV krachtens het Besluit beheer en schadebestrijding dieren in de daarbij behorende bijlage 2 worden opgenomen.

B. Gedeputeerde staten (GS) kunnen op grond van artikel 67 Ffw onder meer vanwege de volksgezondheid of ter bescherming van fauna een ingreep in de populatie zilvermeeuwen toestaan, maar dan moet de zilvermeeuw wel door deminister van LNV in bijlage 1 van de Regeling beheer en schadebestrijding dieren worden gezet.

C. In verband met faunabeheer kunnen GS op grond van artikel 68 Ffw in het belang van onder meer de volksgezondheid en de bescherming van fauna een ontheffing verlenen van de verboden in de FFw. Deze ontheffing kan echter alleen aan een faunabeheereenheid worden verstrekt.

D. De minister van LNV kan een vrijstelling verlenen van de verboden in de Ffw. Ook kan hij een ontheffing van die verboden verlenen, voor zover GS dat niet hebben gedaan of kunnen doen op grond van artikel 68 van de Ffw. De minister van LNV zou een vrijstelling kunnen verlenen van de verboden in de Ffw vanwege de overlast die de zilvermeeuw veroorzaakt. Artikel 2, lid 3, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten biedt daartoe voldoende mogelijkheden. Echter, de minister van LNV zal de zilvermeeuw dan wel op bijlage 1 van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten moeten zetten.

Cruciaal voor de bestrijding van de overlast door meeuwen zijn de medewerking van de bevoegde overheidsorganen. Dat zijn de minister van LNV en de provincie Zuid-Holland. De gemeente Leiden heeft geen bevoegdheden. Mensen die overlast ondervinden van de meeuwen zullen dus bij de minister van LNV en GS moeten aankloppen en niet bij de gemeente.

3. De meeuw en het algemene bestuursrecht

De Algemene wet bestuursrecht geeft belanghebbenden mogelijkheden om besluitvorming van overheidsorganen te genereren. Belanghebbenden kunnen aanvragen indienen. Tegen afwijzende besluiten op die aanvragen kan worden geprocedeerd.

In deze zaak zouden de direct belanghebbenden, dat wil zeggen de burgers die overlast van de meeuwen ondervinden, zich bijvoorbeeld tot de minister van LNV en GS kunnen wenden met het verzoek gebruik te maken van de bevoegdheden die hen ingevolge de Ffw toekomt om vrijstellingen en/of ontheffingen te verlenen van de verboden in de Ffw.

Overigens is het in dit verband wel van groot belang dat de minister van LNV de zilvermeeuw in één of meer van de drie volgende bijlagen opneemt:

- Bijlage 2 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren;

- Bijlage 1 van de Regeling beheer en schadebestrijding dieren;

- Bijlage 1 van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten;

Met name plaatsing op de laatstgenoemde bijlage zou zeer gunstig zijn voor de mogelijkheden om de meeuwenoverlast te bestrijden. Ieder bestuursrechtelijk traject zou dan ook moeten beginnen met een verzoek om de zilvermeeuw op een of alle van deze bijlagen te plaatsen, waarna vervolgens of waarbij tegelijkertijd om vrijstelling en/of ontheffing van de Ffw-verboden kan worden verzocht.

Tegen besluiten van de minister van LNV om de zilvermeeuw niet op (een van) deze bijlagen te plaatsen kan vervolgens worden geprocedeerd. Ook kan worden geprocedeerd tegen besluiten van de minister van LNV dan/wel GS om geen gebruik te maken van hun bevoegdheden om vrijstellingen en/of ontheffingen van de Ffw-verboden te verlenen.

De bestuursrechter heeft dan het laatste woord.

4. De meeuw en het civiele recht;

Gesteld zou kunnen worden dat de minister van LNV en/of GS een onrechtmatige overheidsdaad plegen als zij nalaten/weigeren maatregelen tegen de overlast te nemen. Om bij de civiele rechter optreden van de minister van LNV en/of GS af te dwingen moet echter wel worden aangetoond;

1. dat hun nalatigheid/weigering om op te treden onrechtmatig is;

2. dat er schade is veroorzaakt;

3. dat er een causaal verband is tussen de nalatigheid/weigering en deze schade;

4. dat de onrechtmatige daad aan hen kan worden toegerekend;

5. dat de geschonden norm strekt tot bescherming van de geschonden belangen.

Een gemakkelijke rechtsgang zal dat dus niet zijn.

Bovendien geldt dat zolang het bestuursrecht de mogelijkheden biedt overheidsoptreden af te dwingen, de civiele rechter niet snel bereid zal zijn zich over zo’n vordering te buigen. Onrechtmatigheid van overheidshandelen komt in veel gevallen pas vast te staan als besluiten van hen worden vernietigd. En daarover gaat de bestuursrechter.

Ik raad civiele stappen tegen de bevoegde overheidsorganen in dit stadium dan ook af.

5. De meeuw en het burenrecht.

Artikel 5:37 BW en de jurisprudentie daarover geeft de eigenaar/bezitter van een perceel de mogelijkheid de eigenaar/bezitter van een naburig perceel aan te spreken als deze hinder veroorzaakt die onrechtmatig is in de zin van artikel 6:162 BW.

Zou een burger die last heeft van meeuwen op het dak bij de buurman op grond van 5:37 BW van zijn buurman kunnen vorderen dat hij maatregelen neemt om de meeuwenoverlast te bestrijden?

Ik denk dat zo een vordering geen kans van slagen heeft, zolang de buurman als grondgebruiker in de zin van artikel 65 Ffw geen vrijstelling van de minister van LNV en/of GS krijgt om de Ffw-verboden te overtreden. Zolang de zilvermeeuw niet in bijlage 2 bij het Besluit beheer en schadebestrijding dieren wordt vermeld kan die vrijstelling echter niet worden verstrekt. Hetzelfde geldt voor een vrijstelling krachtens artikel 75 van de Ffw. Een ingreep in de zilvermeeuwenpopulatie krachtens artikel 67 FFw kan van een buurman sowieso niet worden verwacht. Voor een ontheffing krachtens artikel 68 Ffw komt de buurman, tenzij hij een faunabeheereenheid blijkt te zijn, ook niet in aanmerking.

Burenrechtelijke vorderingen vanwege meeuwenoverlast lijken mij dan ook kansloos, zolang de wet- en regelgeving niet verandert.

6. De meeuw en het huurrecht.

Een huurder, die last heeft van meeuwen die op het dak van zijn appartement(en-complex) en/of woning verblijven en/of nestelen, zou kunnen stellen dat zijn verhuurder hem niet het huurgenot verschaft waarop hij krachtens de huurovereenkomst recht heeft. Op grond hiervan zou hij maatregelen kunnen vorderen van de verhuurder of, bijvoorbeeld, vermindering van de huurprijs.

Ook hier geldt echter dat het een verhuurder niet kan worden toegerekend dat hij geen maatregelen neemt, zolang de wet- en regelgeving daartoe geen mogelijkheden bieden.

7. Conclusie en aanbevelingen

Zowel naar Europees als naar nationaal recht is het nemen van veel soorten verreikende en minder verreikende maatregelen tegen de meeuwenoverlast mogelijk, maar dan moeten de minister van LNV en GS in beweging komen.

Zij zullen de overlast echter eerst moeten onderkennen en, als aan alle Europese en nationale voorwaarden voor het treffen van maatregelen is voldaan, de juridische belemmeringen voor het nemen van maatregelen moeten opheffen.

Ik kom daarom tot de volgende aanbevelingen:

1. Door deskundigen moet aangetoond worden dat de meeuwenoverlast bestrijding verdient. Deskundigen moeten verder aantonen dat de zilvermeeuwenstand door maatregelen die in strijd zijn met de Europese en nationale verbodsbepalingen niet in gevaar komt. Deskundigen moeten ten slotte aantonen dat er geen bevredigende alternatieven zijn voor de maatregelen die in de verbodsbepalingen zijn opgenomen.

2. De gemeente Leiden is niet de aan te spreken overheidsinstelling. De bevoegde overheden zijn de minister van LNV en GS van Zuid-Holland. Burgers dienen zich dan ook vooral tot hen te richten. Het verdient zelfs aanbeveling dat deze burgers en de gemeente samen optrekken.

3. Belanghebbenden moeten de minister van LNV en GS in beweging zien te krijgen. Een mogelijkheid is dat degenen die meeuwenoverlast ondervinden de handen ineen slaan en zich verenigen. De vereniging zou vervolgens stappen kunnen zetten om gunstige besluitvorming af te dwingen. Voordeel van een vereniging is dat belanghebbenden samen sterker staan.

4. Zolang de minister van LNV de zilvermeeuw niet op Bijlage 2 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren en/of Bijlage 1 van de Regelingbeheer en schadebestrijding dieren en/of Bijlage 1 van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten plaatst zullen de minister noch GS veel aan de overlast kunnen of willen doen. Met name plaatsing van de zilvermeeuw op bijlage 1 van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten zou de weg effenen voor het treffen van maatregelen, omdat belangrijke overlast een belang is dat ingevolge dat Besluit maatregelen rechtvaardigt. Het eerste doel van belanghebbenden zou dus plaatsing van de zilvermeeuw in die bijlage moeten zijn. Zonder plaatsing van de zilvermeeuw in één van deze bijlagen ligt de enige sleutel voor de oplossing van het probleem bij GS in verband met hun rol in het faunabeheer.

5. Vooral het bestuursrecht biedt op dit moment de mogelijkheden om meeuwenoverlast in juridische zin aan te pakken. De civielrechtelijke mogelijkheden zijn vooralsnog uiterst beperkt. Civielrechtelijke procedures tegen de overheid, buren, verhuurders vanwege meeuwenoverlast zijn daarom vooralsnog niet aan te raden.

Roland Mans, advocaat